中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞2012年主持由中国社科院与联合国人居署共同组建的专家联合课题组，对辽宁棚户区改造的经验进行了深入研究和系统总结。

　　倪鹏飞日前在接受南方都市报专访时指出，要想保障低收入群体的持续发展，不仅要通过改造棚户区救助，更需要将救助与就业相结合，给予就业指导和支持，实现用输血来增强造血功能。他还建议，设立一定的准入条件，将外来人口同样纳入住房保障体系。

　　棚户区改造天大的困难在于资金问题

　　南都：李克强总理前段时间说，棚户区的改造有天大的困难也要做，你对于这个“天大的困难”怎么理解？

　　倪鹏飞：“困难”最主要的还是资金问题。问题在于它作为政府的责任需要政府稳定可持续的财政投入，而棚户区较多的地方，当地政府一般财政相对困难。

　　南都：未来五年，资源枯竭型城市的棚户区将成为改造的重点区域，有人把剩下的这1000万棚户形容为“难啃的硬骨头”，怎么去解决？

　　倪鹏飞：前期优质的商业地块改造已经结束，剩下的棚改地段地处偏远，在运作的过程中问题相对多一些，除了刚才说到的资金筹措这个最大的问题，还有运作开发的方式问题。

　　商业公司一般也不愿意做，如果参与其中，政府也要确保他的最基本的利润。如果是他们都不愿意做的话，那就由政府或是政府专门成立的开发公司来做，设计出一个科学的融资计划向银行借款，向社会资金借贷，用未来的财政增长来逐渐偿还。毕竟最后这一部分棚改涉及的是低收入人群，政府应该长期保障，这是政府义不容辞的责任。

　　南都：从历史经验上看，很多国家的棚户区改造都失败了。而辽宁经验被誉为“世界奇迹”，你怎么看？

　　倪鹏飞：棚户区或者贫民窟改造问题，应该是政府义不容辞的责任。很多其他的国家，政府都没有很好地承担这个责任。有的地方是因为政府比较弱，与财力也不足也有关。很多国家都是采取修修补补的办法，而辽宁棚户区采取的是整体改造模式，这样就做到了综合性改造，而不只是盖了房子。

　　有些地方比如美国也做过，政府起了很大的作用，但最后也失败了。这是因为他们没有进行综合治理，只是盖了房子，没有解决居民家庭可持续生活的问题，过一段时间这个地方又变成贫民窟了。

　　将城市接收外来人口与扩大用地指标挂钩

　　南都：一线城市房价高，外来人口进城后，他们的住房问题如何保障？

　　倪鹏飞：外来人口、农民工首先要纳入住房保障体系。前提是农民工进城是有标准的，得达到一个稳定就业的标准，不过不应该特别高。当农民工加入到保障体系后，住房的支出比例就自然会增加，他的购房能力也在逐渐提高，所以说，农民工中有一部分可以鼓励他们自己解决。

　　当然，这里也要改变一些政策。在购房方面，政府应该把购房优惠政策和当地居民同等化。银行要保障风险是对的，但是可以通过一些方式搞清楚农民工的购买力、收入情况，买房贷款这个门槛可以降低。

　　此外，要加快农村土地制度住房制度的改革。使农民工原来的土地、住房可以质押、流转，这样可以增加融资能力，从而提高城市住房购买力来解决住房问题。为进城的农民工提供住房保障，有一部分可以先住公租房或廉租房。

　　南都：一线城市土地资源比较紧张，会不会导致他们在外来人口住房保障能力方面弱一些？

　　倪鹏飞：这个问题很值得关注。城市的发展要和人口的流动结合起来，可以将城市接收外来人口的能力和城市扩大的用地指标挂钩。我们可以制定这样的政策，如果城市接收一个农民工，那么应该给你一个多大的扩地指标。这也是一个刺激政府解决农民工住房、农民工市民化的政治机制。南都：一些地方政府会说，连本地人都保障不了，现在远远达不到保障农民工的地步。

　　倪鹏飞：由于分权制的财政体制，任何政府都有获得更多收入和付出更少支出的动机。但是从公平和正义的视角上来说，这些城市有这个义务和责任。外来人口和农民工不是来白住的，他们在城市里创业和稳定就业，为城市发展做出贡献，创造了财富，增加了税收，促进了当地的经济增长，城市理所当然应该解决他们的住房等社会保障和公共服务问题。

　　南都：棚改的作用之一是有利于预防和克服城市病，会不会担心在给低收入人群建立保障房后，集中到一起又形成一个新的贫民窟？

　　倪鹏飞：这个问题确实值得注意。为此，要注意棚户区改造房以及棚改家庭的空间布局。要着力解决中低收入者支付能力的可持续性，必须将外部援助、救助和棚改家庭自身能力建设自身结合起来，用外部输血来增强内部造血功能。辽宁的成功经验在于，棚户区改造不是单纯的问题，而是一个综合的概念。我们不仅要给他们盖房子，而且要给他们各种就业和创业的辅导和支持，培育一个家庭的创业和创富的能力。另一方面，要把这部分人纳入到整个社会保障体系中去。

　　扭曲的城镇化与高房价互为催化剂

　　南都：有人说，房地产市场化在过去十年成就了大规模的基建和城市的扩张，成就了城镇化，而现在房价反过来又变成了城镇化的阻力，你怎么看呢？

　　倪鹏飞：这两句话有一定道理，但前一句不完全正确。过去的城镇化是一种扭曲的半城镇化，是一种泡沫的城镇化，更多的是化地化物，而没有化人，建房子买房，但没有同比例地把人吸引到城市当中，变成了炒地皮、炒房子，把房价炒高。而城市居民和农民工等外来人口的收入水平和收入增长水平远比不上房价增长水平，同时住房保障制度并不健全，使得需要保障的没有得到保障，这就导致了一部分人在城市无处安身，没法实现自己的城镇化，没法从农民变成市民。这不是完全的城镇化。

　　正是因为过去这种不健康的扭曲的城镇化，为下一步以人为本的城镇化带来了很大问题。扭曲的城镇化推高了房价，而炒高的房价又阻碍了健康城镇化进程。

　　要想解决这个问题，需要两个层面的措施，一是要建立一个规范健康的房地产市场；二是完善住房保障制度，建立一个保障与市场相结合的住房制度。

　　南都：一些单位集资建房，内部有一些福利房，有人说这是“开倒车”“走弯路”，重新制造了住房的不公平。

　　倪鹏飞：实际上，保障房体系按照建设计划建设的过程中也是困难重重，另外住房保障的管理制度、机制不完善，保障体系品种纷繁复杂没有统一的标准，比如光是出售的房子就有经济适用房、限价房、棚户区改造房、农民工拆迁改制房、回迁房等等；还有一个很重要的，就在在保障房费配方面，没有规范的标准、程序、制度、监管措施，从而导致有些地方分配不公、腐败。

　　南都：保障房体系的制度设计应该如何改善？

　　倪鹏飞：我认为目前的完善保障房体系，首先还是要完善住房保障的投融资体系，要建立强制性与诱致性相结合的政府、家庭、企业、金融机构、社会等多方积极参与的多元化投融资体系；同时急需在四个方面建立标准、规范程序、完善制度和强化监管。一是建立质量终身责任制度，包括明晰保障房建设的标准体系，实施“政府主导，公司运作”的开发模式，规范保障房建设的审批程序、招标程序，施工程序。完善保障房建设的监管制度，特别是要实施项目法人责任终身制。二是要完善公平公正的分配制度，比如建立明确而具体的分配标准，设置规范的申请、准入、轮候和退出程序，还有严密的分配监管及惩戒制度。三要设立清晰而合理的定价，四是要建立配套基础和服务的考评体系。